2021-06-09 第204回国会 参議院 憲法審査会 第5号
○小西洋之君 いや、笑っていらっしゃる方いらっしゃいますけれども、自民党の皆さん、自由発言の討議の中で、国会の立法権を制約する緊急政令を定めようって平気でおっしゃっていますけど、まさにこの発想なんですよ。権力を制限じゃなくて、権力の分立が立憲主義って考えているから、だから国会がいなくって内閣だけで法律決めていいっていう発想になってしまうんですね。
○小西洋之君 いや、笑っていらっしゃる方いらっしゃいますけれども、自民党の皆さん、自由発言の討議の中で、国会の立法権を制約する緊急政令を定めようって平気でおっしゃっていますけど、まさにこの発想なんですよ。権力を制限じゃなくて、権力の分立が立憲主義って考えているから、だから国会がいなくって内閣だけで法律決めていいっていう発想になってしまうんですね。
東日本大震災のときに、当時の政権は、法律は存在しておりましたが、おりますが、災害緊急事態の布告というのをなさらず、緊急政令も出しておられません。政府見解は当時も今も国民の権利義務を大きく規制するからということで、これ、法律だけでは全てに対応できない状況だということと解されているわけですが、現在我々自民党が出しているたたき台素案につきましてはコロナのことを入れているわけではありません。
具体的には、災害緊急事態として、大地震など異常かつ大規模な災害だけではなく、感染症の大規模な蔓延も明記した上で、国や自治体に国民の生命、身体、財産を守るための万全かつ迅速な措置を行う義務を課すとともに、国会機能維持のために議員任期延長や国会が機能しない場合に備える緊急政令及び緊急財政支出の規定を設けるものです。
緊急政令とさっきおっしゃったけれども、そんなものはとんでもないと思いますよ。極めて慎重な議論が必要なのに、こんなことを言うのは、だから信用できないんですよ。 それから、オンライン審議についておっしゃっていましたが、これも実はすぐできるんですよね。憲法五十六条の出席を、解釈によってオンラインでも可能だということを認めればよくて、東京大の宍戸教授もおっしゃっています。
こうしたリモートなどの措置を講じた上でも、それでもなお国会が十全に機能しない場合もあり得るわけでありまして、その際の内閣が一時的に国会の立法機能を代替する仕組み、いわゆる緊急政令の制度も、整備について早急な議論が必要だと私は考えております。
そして、あわせてさらに、今回、インフル特措法の規定もございますので、これは国会閉会中とか何か、緊急政令をやるときに、何かやる場合に、解散中であったりとかそういう場合を考えて、厳格な要件を満たす必要があるのではないかと思いますけれども、いずれにしても、実態上は、御指摘のようなケースも含めて返済猶予を要請をしているところでございます。
○政府参考人（奈尾基弘君） この五十八条の趣旨でございますけれども、緊急政令ということで、本来であれば法律をもって定めるべきものとなっています。それを政令で定めるということで、三つほど要件がございますが、その一つが国会の閉会中要件でございます。
その場合に、緊急政令の制定というところを見ていただきたいんですけれども、災害緊急事態に際して、国会が閉会等により召集等を待つ時間がない場合には、以下の規制を政令により行うことができるということで、緊急政令でできる。国会が開かれていない場合は内閣はもう政令でやっていいんだという措置の中に四つあります。生活必需物資の配給、譲渡、引渡しの制限、禁止、これが政令でできる。
しかしながら、例えば、首都直下型地震などにより、国会の会期中であっても物理的に国会が開かれず、立法機能が確保できない場合などに、現行の災害対策基本法では、災害緊急事態を布告して緊急政令を定めることはできないのではありませんか。この点について、山本防災担当大臣に伺います。 そして、より一層災害緊急事態法制の整備を図るべきではないかと考えますが、その必要性についても、山本大臣、お聞かせください。
岡田議員より、まずは、緊急政令は国会が開会中には制定できないかについて御質問をいただきました。 災害対策基本法第百九条において、緊急政令は、「国会が閉会中又は衆議院が解散中であり、かつ、臨時会の召集を決定し、又は参議院の緊急集会を求めてその措置をまついとまがないとき」としていることから、国会が開会中には制定できません。
また、現行法制でも、御承知のように、災害対策基本法の中で緊急政令が定められることになっています。 こういったことを見ると、非常事態については必要はないんじゃないか、立法事実がないんじゃないかというふうに思いますが、国土交通大臣としていかがでしょうか。
当初は、ワイマール憲法四十八条のような、政府に緊急政令を言ってみれば包括委任するような、そんなことも考えられていたようでありますけれども、御指摘のように、議会からこれは非常に嫌われたという面があります。
○奥野（総）委員 私、自民党の改憲草案を見ましたけれども、緊急事態もその他の法律で定める場合と極めて広いですし、松浦参考人自体もお認めのように緊急政令の範囲も極めて曖昧であります。 ですから、こうした一般的な緊急事態条項、これは日本国憲法に私は必要ないと思うんですが、木村参考人、その点について伺いたいと思いますが、いかがでしょうか。
そうなると、果たして憲法を変える必要があるのか、改めてここで憲法を変えるだけの立法事実があるのか、何か状況は変わったのかということなんですが、その点についてどうお考えかということと、それからもう一点、いわゆる緊急政令ですね。
例えば大規模な自然災害のような緊急事態において、国会の議決する法律によらないで緊急政令の制定や地方公共団体の長に対する指示などが迅速にできるように、内閣総理大臣等への権限集中を認める根拠を規定すべきだとか、また、国民の権利を制限できる根拠を設けるべきとの考え方があります。 しかしながら、こうした意見にも賛成できません。なぜなら、我が国の危機管理法制は相当程度整備されてきております。
また、緊急政令という話もございますけれども、緊急事態のときにも今申し上げたような議会がきちんと機能するということをきちんと保障しておけば、緊急政令などで対応する必要は相対的に低くなるものと考えております。
それから、どのような権限が発生するかということでありますけれども、自民党の憲法草案九十九条では、いわゆる緊急政令、それから財政上必要な支出その他の処分を内閣総理大臣は行えるということで、これも、立法権あるいは予算措置等、相当広範な権限が政府に与えられるようになっています。 例えば立法権について言えば、災害時は災害対策基本法の災害緊急事態等の措置がもう既に定められています。
というのは、一度もその緊急政令というのは使われていないとかですね。
政府の責任で緊急事態を認定し、緊急政令により、生存権を含む公共の福祉の維持等の観点から個人の権利や自由を一部制限する、あるいは一部の機関や個人には協力の義務を課す必要があると考えます。 国際条約で日本も批准しております人権規約Ｂ規約は、緊急事態において危機を乗り切るために基本的人権の一時的制約も認めております。また、緊急の財政支出も必要となるでしょう。
この条項自体は、概念もどういうものであるのか、また、自然権である人権との関係がどういうものであるのか、公共の福祉との関係をどう捉えるのか、また、現状の法令の体系の中で位置付けられるものではないのか、その運用で必要なのではないか、それ以上の条項の入れ込みが必要かというところはまた議論があるところではありますが、いずれにしろ、緊急事態においてやはり緊急政令等が発令をされて人権侵害というようなことが出てくる
そこで、我が国は、内閣による緊急政令権ですね、これを入れるように求めたわけですけれども、アメリカはそれは反対すると。不文法の国というか、成文法、両方ですけれども、そういう伝統がありますから、いざとなれば不文の法、ロー・オブ・ネセシティー、必要の法によればいいということで見解の相違があったわけですが、アメリカの反対によって結局盛り込むことができなかった。
帰国をいたしまして調査をしてみますと、緊急政令を発せられましてそれが法律に転換される割合というのが約三割、三〇％の緊急政令が実際に法律になっているということで、恒常的な暫定措置として今まで使われていると。この点改革が必要だという点はイタリアの方からも伺ってまいりましたので、我が国も仮に緊急事態に対応するのであれば、こういった点も参考にしながら進めていくべきだなと感じました。
なぜなら、首都直下地震などの巨大災害に迅速に対応するためには、国会の開会中でも行政府の権限、すなわち緊急政令を認める必要がある場合が考えられますが、立法府と行政府の関係の根幹、三権分立の在り方が問われる憲法問題となるからであります。
首都直下地震など巨大災害の発生に迅速に対応するためには、国会の開会中でも行政府の権限、緊急政令を広範に認める必要がある場合が考えられますが、これは立法府と行政府の関係の根幹、三権分立の在り方が問われる憲法問題となるからであります。一昨年、「東日本大震災と憲法」をテーマとした参議院憲法審査会にふさわしい問題と考えます。
他方、政府による緊急政令の制度は廃止し、議会の意思を尊重すること。 第三に、二〇〇一年の憲法改正で導入されたエネルギー等に関する州の立法権を国の権限に戻すこと。州、県、メトロポリタン、コムーネという多層的な地方団体を簡素化し、県を廃止すること。 第四に、政府の形態については、大統領の直接選挙、建設的不信任制度、首相の直接選挙の三案などが検討されていること。
ただ、それだけにとどまらず、必要な物資を確保する必要がありますので、例えば、今回の改正で災害対策基本法を根拠とする災害時協定に基づく民間事業者からの物資の供給とか、災害救助法に基づく事業者に対する物資の保管・収用命令、そして災害緊急事態における生活必需品物資の供給制に関する緊急政令、これは政令です、政令。
災害緊急事態の布告の法律上の効果としましては、事実上、国会閉会時等における緊急政令の制定ということに限られていたというのが現状でございました。東日本大震災につきましては、御存じのように国会が開会中であったということがございます。加えて、一部にいろんな混乱はございましたけれども、全国的な国民生活及び経済の混乱が生じて国の経済及び公共の福祉に重大な影響が及ぶ事態にまでは至らなかったと。
宣言の効果として、まず、緊急政令の制定と地方公共団体の長に対する指示を規定しています。これらは現行の災害対策基本法や国民保護法等に例があり、憲法上の根拠がなくても立法措置は可能ですが、憲法上の根拠があることが望ましいと考えて置いた規定です。加えて、内閣総理大臣による緊急の財政支出についても規定をしています。